特色小镇是就地城镇化的一种创新形态，是新型城镇化的主要抓手。自2014年首次提出“特色小镇”之后，特色小镇的培育和建设上升到国家战略层面并得到快速发展。本文旨在为我省特色小镇的发展提出政策建议，以便推动新型城镇化建设进程。
一、特色小镇及其特征
自2016年8月住建部等三部委出台《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，特色小镇的培育和建设得到了快速发展，我国先后共有两批403个小镇被批准的国家级特色小镇。关于什么是特色小镇，仍有不同的观点，主要有以下几种：一是具有行政建制的小镇。国家发改委出台的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》文件指出，“特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态”。已经被批准的国家级特色小镇不少本身就是具有行政建制的小镇，例如巩义竹林镇、邓州穰东镇。二是具有多重功能的发展平台。浙江省人民政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中指出，“特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台”。三是具体的综合开发项目。如林峰认为特色小镇是依赖某种特色产业或绿色环境，打造的一个综合开发项目。四是人文化产业型社区。有人把特色小镇看作是一个“有街道、有文化、有生态的完整产业及人文社区”。根据住建部颁布的文件，特色小镇可分为以下六种类型：工业发展型、历史文化型、旅游发展型、民族聚居型、农业服务型和商贸流通型。
综合以上观点，特色小镇应具有以下主要特征：一是高端要素的集聚。特色小镇的培育和建设本身是一个创意的过程，这一过程在规划设计的基础上，通过高层次人才对独特资源跨行政等级的整合和配置，实现产业、文化、旅游和宜居社区等功能的融合。二是要有特色产业的支撑。特色小镇不仅仅是风情古镇的建设，也不应该是单纯的房地产项目，而是以特色产业的发展为核心，以创新创业为引领，以满足人们就业、休闲、宜居等需求的人文化产业社区。三是具有独特的运营体制。特色小镇不同于传统的行政建制镇，也不同于现行的产业园区，而是按照“政府引导、企业主体、市场化运作”的要求，在政府制定规划政策、提供公共服务等的基础上，由多方资本参与建设和运营的小镇。
二、特色小镇的意义及存在问题
特色小镇是我国城镇化发展特定阶段的产物，促进了区域经济的转型升级，推动了大中小城市和小城镇的协调发展。其具有如下功能：一是作为就地城镇化的主要形态之一，它具有缓解城市过度超载、城市建设千篇一律、治理简单粗放等城市问题；二是作为创新创业平台，特色小镇建设实现了就业、美化了环境；三是“产、城、人、文”的融合，为技术创新、年轻人梦想的实现和社区精准治理提供了可能。
然而，特色小镇的发展也存在不少问题。第一，发展模式同质化。现有特色小镇存在定位相似、内容同质、同一区域竞争等问题，如杭州市创建的44个特色小镇中，有13个以云计算、大数据等信息经济作为主导产业。第二，产业特色不明显。现有特色小镇建设多数仍沿用原有开发区模式，即通过税收优惠、租金补贴、用地政策优惠等方式，对企业并未加以限制、甄别，大规模进行房地产开发，而忽略了结合自身区位优势、特点培育特色产业，作为区域经济发展的支撑。第三，基础设施不健全。特色小镇作为城市体系的最末端，自身发展实力有限，吸引社会资本的能力不足，因此不少小镇基础设施建设落后，对投资企业以及高层次人才的吸引力不大，可持续发展难以为继。第四，运营缺乏创新。有相当数量的特色小镇建设和运营没有摆脱传统行政建制镇的运营模式。
三、河南省发展特色小镇的政策建议
（一）抓住机遇，有效组织实施
国家十分重视特色小镇的建设，住建部和国家发改委先后出台了相应的支持政策，运营比较成功的特色小镇也成为地方发展的新的经济增长点，各地政府也都积极地响应国家政策，十分重视特色小镇的发展。如浙江省特色小镇的发展本来起步比较早，现在更加重视特色小镇的创建和培育，通过联席会议制度对特色小镇建设进行考核，对项目建设慢、投资额度低、特色产业占比低以及投入产出效率低的小镇给予警告、降格甚至淘汰的处罚。因此，形成了特色小镇看浙江的大好发展局面。河南省应抓住国家重视和支持特色小镇的机遇，把特色小镇建设上升到加快新型城镇化引擎的战略高度，认真研究国家优惠政策，积极有效地组织特色小镇的建设和运营。
（二）力求创新，培育特色产业
特色产业是特色小镇持续发展的有力支撑。依据地区资源优势和区位优势，通过科学规划和发展定位，发掘和培育特色产业，对特色小镇发展十分重要。河南省在国家前两批特色小镇的评选中数量不占优势，同时，产业特色不甚突出，高新技术产业和现代服务业为主的创新型产业占比不高。因此，河南省应该以产业创新为引领，以产业特色的培育为重点，以产业融合为路径，扎实推进特色小镇的建设。
（三）转变职能，改革运营机制
特色小镇的发展依照“政府引导、企业主体、市场化运作”的要求，不断转变政府职能，改革建设运营机制。在营商环境方面，坚持大服务的理念，转变政府职能，强化公共服务职能。在投融资方面，采用PPP等模式实现融资渠道的多样化，引导社会资本参与建设。在产品服务方面，坚持以人为本，以满足不断变化的人的需求为目标，实现产品和服务的创新。在规划设计方面，坚持多规合一，以“创新、协调、绿色、开放和共享”的理念，实现自然、人文、产业和社区的协调发展。
（作者系郑州大学旅游管理学院院长、教授）
