新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心特点在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价,着眼农民,涵盖农村,实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,实现共同富裕。对于地貌以平原为主、经济以农业为主、人口以农民为主的欠发达地区——传统农区,比如河南省来说,虽然土地较广阔、人口较多,但主客观方面还存在诸多问题,只有针对性地采取一些对策措施,才能走好新型城镇化道路。
一、传统农区新型城镇化进程中的问题
(一)观念和规划双落后
一是居民思想观念落后。传统农区内的生产者多为传统意义上的农民,他们小富即安、自给自足的封闭思想观念比较浓厚,对于新型城镇化的认识仅仅停留在表面,并不是那么容易接受。比如:在推进新型城镇化过程中难免要进行土地流转和宅基地拆迁,他们因担心未来生计得不到保障不愿意对土地进行流转,更不愿意退出拥有和居住已久的宅基地。这在很大程度上加大了政府开展工作的难度,极大地阻碍了新型城镇化的进程。
二是缺乏科学合理的长期规划。新型城镇化的发展需要科学的专业化发展规划,而传统农区的新型城镇化,普遍缺乏长期科学合理的宏观规划,对实现新型城镇化应该达到什么样的目标没有认知,使新型城镇化水平远远落后于经济社会发展需要。比如:郑州市的城市人口规划,就从500万到800万、1000万、1245万,差不多一届政府一个新数字。
(二)户籍和用地双制约
一是户籍制度不完善。户籍制度改革及与户籍制度相关的社会福利供给制度改革滞缓,较为陈旧落后的户籍管理制度、社会福利制度极不适应新型城镇化水平不断提高的需要。比如:我省有些地方按照常住人口比例来计算城镇化率已经超过50%,但实际能够享受城镇户口待遇的人数不超过35%,大量传统农区进城务工的农民并未享受到新型城镇化成果所带来的福利,反而成了游荡在城乡居民中间的“两栖人”。
二是建设用地供给不足。城镇化的发展离不开土地的供给和占用,但是我国保障粮食安全和确保18亿亩耕地红线的历史重任,历届中央政府都寄厚望于河南,河南要遵循中央决策办事,在新型城镇化建设用地上势必就缩手缩脚。加之,农村土地拆旧复垦和增减挂钩指标使用难度均大,导致全省新型城镇建设用地供给明显不足。
(三)产业和发展双薄弱
一是产业支撑不够。传统农区的产业大多是以第一产业即农业为主,人们还没有养成发展工业、商业的行为自觉,虽然地方政府大力提倡和鼓励支持,但第二产业、第三产业大多发展不理想,工业和服务业不仅无力为新型城镇化建设提供强劲的支撑力,而且也难为加快新型城镇化建设提供坚实的经济基础。
二是产业发展存在误区。传统农区内的新型城镇化产业发展,往往会出现产业选择决策错误的情况。比如:没有发展“有根产业”或根本没有顾及产业融合,产业发展没有“沃土”,产业链条短,既不能科学地选择主导产业或者发展特色产业,也使传统农区的新型城镇化发展道路走得并不通畅。
(四)城乡和区域双失衡
一是城乡发展极度不平衡。区域中心城镇获得关注较多,资金和政策支持充足,而偏远地区和广大乡村的小镇则鲜有人问津,造成大量农民外出中心城镇打工,进一步加剧了传统农区走新型城镇化道路的困难程度。
二是区域间发展不平衡。从全省来看,各地区之间的新型城镇化率差异较大,可谓苦乐不均。郑州、济源、鹤壁均高于全国城镇化平均水平,但是商丘、驻马店、周口三市,即使按常住人口测算,其城镇率都还在40%左右,不仅在全省垫底,而且在全国也是“拖后腿者”。
(五)基础和服务双滞后
一是基础设施建设缓慢。传统农区居民生活必须的供水、供热、燃气以及交通等基础设施的建设存在很大的不足,城乡间不能实现基础设施一体化,传统农区仍然保持着传统的生产生活方式,严重阻碍了新型城镇化进程。
二是基本公共服务均等化存在制度障碍。义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务全覆盖和均等化仍是困难重重。比如:教育方面,城镇化的加速推进和城镇人口的剧增使教育资源短缺,进城务工子女入学升学难问题比较突出;社会保障方面,社会保险统筹缺乏衔接,农民工就业状态不稳定导致参保困难;基本医疗服务方面,卫生人才、高精尖设备等医疗资源过度集中在大城市医院,小城镇公共卫生服务体系不健全、医疗资源分配不均、布局不合理,导致直接出现了“亚洲第一医院”等现象。
二、解决传统农区新型城镇化进程中问题的对策
(一)着力促成观念和规划的双创新
一方面,更新和创新观念。必须使传统农区的人们清楚地知道,传统农区并不是一定要拘泥于农业,也要发展工业和商业,也只有其主动参与到新型城镇化建设中来,才能分享到城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展等新型城镇化发展成果。
另一方面,制定科学长期的发展规划。地方政府必须紧扣新型城镇化内涵要求,以五大发展理念为发展指南,坚持节约资源和保护环境,科学地、高屋建瓴地进行顶层设计,设置好各个发展阶段应该达成的目标,在资源利用、城镇功能以及公共服务设施方面避免不合理的发展布局,尽可能地提高土地资源利用率,且确保规划不损害传统农区农民的利益。
(二)着力促成户籍和用地的双突破
一方面,完善户籍制度。加快户籍制度改革步伐,全面落实常住人口居住证政策,切实解决农业转移人口市民化问题,使每一位能够获得城镇户口的农民真正享受到和城镇公民一样的待遇,使政策能够在最广泛的程度上惠及新型城镇化过程中的每一位居民。
另一方面,完善土地流转制度。农民最在乎的是土地,农民最宝贵的是土地,农民最大的资源仍然是土地。只有明确土地确权,做好合法、规范、有偿的土地流转工作,以龙头企业带动新型城镇化的发展,切实保护农民合法权益不受侵害,才能更好地提高农民参与新型城镇化建设的积极性。
(三)着力促成产业和发展的双夯实
一方面,推动产业发展。既可以依托传统农区小城镇的区位优势或资源优势培育特色主导产业,也可以选取当地实力雄厚、有发展潜力的龙头企业带领其他中小企业与当地农户形成规模化的产业集群,还可以通过招商引资引入能够充分发挥综合优势或比较优势的产业,以形成主导产业,实现产业结构的优化升级。
另一方面,着力提升产业支撑能力。要针对中心城区、产业集聚区、其他乡镇分别着手,在中心城区内重点发展金融、信息、酒店和教育等现代服务业,以实现以人为核心的新型城镇化。在新兴起的产业集聚区内发展环境污染小的劳动密集型产业,以逐步实现农村人口的转移,在其他乡镇要以现代农业为产业发展重点,引导农民进行土地流转,以实现农村向城镇化的转变。
(四)着力促成城乡和区域的双协同
一方面,推动城乡一体化建设。可借鉴成都、天津等典型的大城市带大郊区发展模式,以发展较好的区域作为起步点,确立优势产业,形成以市场为导向的产业集群;也可借鉴以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托的珠三角模式,通过产业集聚带动人口集聚,进而实现城镇周边地区的快速崛起。
另一方面,稳妥推进新型农村社区建设。将新型农村社区建设作为推进新型城镇化、缩小区域城镇化水平差距的一个有力途径,通过产业集聚区的引导及有关乡镇村庄的搬迁建立一批生态宜居、绿色节约的新型农村社区,成为新型城镇化的重要补充。
(五)着力促成基础和服务的双完善
一方面,强化基础设施建设。努力实施节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等工程,在交通基础设施建设方面打造综合完善的交通体系,在生态环境方面打造生态宜居的新型城镇,在基础设施方面实现城乡基础设施一体化,为传统农区实现新型城镇化打下基础。
另一方面,完善公共服务。要充分认知以人为核心的新型城镇化,需要真正做到农村居民融入现代文明生活环境,并能充分享受到城镇现代化的公共基础设施和服务,为此必须尽快建立和完善一整套包括权利公平、机会公平、规则公平等“三公平”制度,让每一位居民都劳有得、入学简、看病易,走真正以人为本的新型城镇化路子。
(作者系河南工业大学经贸学院副院长、教授)