一、城市建设以地养城的资金出现困境
现有的以地养城的城镇化模式下的利益分配格局可以说是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，一方面可以通过压低地价吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设;另一方面也可以充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以获得最大化的土地收益。而地价房价的上升反过来又会强化地方政府征地搞建设的激励。由于受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的影响，地方政府融资能力大幅受限，不能再发行城投债和融资平台贷款，目前只能通过发行地方政府债和PPP来融资。当整个经济发展处于新常态下，开发商的第一选择是去库存而非拿地，政府依靠的土地财政已难以持续。
二、城市摊饼式扩张应转为资产管理的城市运营模式
根据市场机制发育的阶段性和政府对竞争适应的程度不同，我国城市，包括县城运营可以划分为三个阶段：第一阶段即初级阶段，仅着眼于如何解决市(县)基础设施资金短缺，属于城市公共设施“投融资体制改革式城市运营”;第二阶段，考虑到如何提高市(县)自身整体的市场价值，即，将市(县)作为最大的国有资产来进行保值增值的经营，即所谓的“整体资产增值式城市(县)运营”。这两个阶段都属于狭义式城市(县)运营。第三阶段，即广义的城市(县)运营，经营包括影响城市竞争力的所有方面。
城市建设不能仅局限于摊大饼式地扩张，无论城市还是县城的城区面积要受到其人口规模、经济实力、生态环境以及自然空间的承载力所限，城区面积的扩张达到了一定程度，城区建设的重点则要转变为内生管理，改变过去单一粗放式以地养城的扩张做法，应该树立资产管理的城市运营的观念,才能真正提升其发展质量。因此，未来的城区建设进入资管时代，创新资源的有效配置，合理设计城区规模和结构的资产化运营和管理，提升内涵生态环境，才能吸引要流集聚，增强竞争力。
三、撬动财政资金杠杆，推动基金化管理
一方面，充分发挥“银企对接网”作用，从存量和增量两个方面选择优质项目提供融资支持;另一方面，优化金融生态，以少量财政资金投入托底，盘活财政存量资金，充分发挥杆杠作用和放大效应，构筑“信用高地”吸引金融资金净流入，提高区域金融资源配置效率。
(一)以产业集聚区为突破口设立产业发展基金
探索设立产业发展基金，可由已经入驻集聚区的主导企业牵头入股地方投资公司，委托专业资产管理团队，共同出资设立基金，按市场化方式独立运作;也可改进财政性涉企资金分配方式，整合产业扶持类财政性涉企专项资金，与金融机构合作，财政资金与金融资本相结合，吸引社会资本，推动财政性涉企资金基金化，以股权方式进行投资，充分发挥财政资金的杠杆和引导作用。
(二)单纯的房地产开发商向城市运营综合服务商转变
房地产主要包括普通住宅和商业地产，区内的物业类型较为多样化，不但包括产业厂房、物流仓库和研发办公楼宇等特色业态，也涵盖工作生活人群配套的酒店、餐饮、会议、住宅、商业等物业设施。单纯的房地产开发商向城市运营综合服务商转变。
(三)设立PPP开发性基金方案
河南省PPP开发基金规模人民币50亿元;基金期限为5-7年;基金出资人由省豫资公司(代表省财政厅出资)、若干家金融机构、其他社会资本构成;基金管理人由主要出资人指定;基金的募集包括省财政厅委托省豫资公司出资10亿元，金融机构及其他出资人采取认缴制，出资比例以合同形式约定。2015年6月河南省财政厅发布河南省政府与社会资本合作(PPP)意向项目库，涉及333个PPP项目，投资规模4396.37亿元。2015年9月29日国家财政部公布的第二批PPP示范项目206项，河南占了41项，位居各省之首,涉及投资金额736.34亿元。
(四)设立城市发展基金
伴随着城市人口的增加，道路交通、电力水利、信息通讯、园林绿化、燃气热力、道路桥梁等公共设施的建设，以及教育、社保、医疗、住房、养老和公共卫生等公共服务建设都需配套跟进。这些项目均具有较强的公共产品属性，公益性大于盈利性，社会效益大于经济效益，投资额大、建设周期长。在有限的公共财政资源条件约束下，建设资金保障将是摆在各级政府眼前的一个重大课题。显然，市(县)城区建设与管理需要转变思路，应该由以往单纯依靠政府财政和商业银行贷款转向由财政引导、商业银行推动、社会其他投资方参与的多元化的融资体系，走出一条多方参与的新路子。
总之，城市已发展到由快速增速到平稳增长的关键阶段，过去那种单一粗放扩张形态已无法持续，新的资金来源与渠道还没有及时跟进;城市的管理理念落后，管理手段传统陈旧;城镇人口素质与规模还不匹配;管理人员缺乏资产管理专业知识;公共服务体系还不完善等等。但城镇化的进程还需继续进行，县级城市到了拐点阶段，城区作为整体资产而言，如何保值增值，提升建设与管理水平，这对县级政府提出了前所未有的挑战。
(作者系郑州大学学报主编、教授、博导)
