新农村建设进程中的地方政府行为规范研究

李铜山 

地方政府行为会对新农村建设产生重大而深远的影响。在新农村建设进程中，时时处处苛求政府行为规范化具有显著的客观必要性、现实重要性和时间紧迫性。各级政府只有按照“有所为，有所不为”的原则合理地规范和约束自身行为，才能正确引领广大农民群众顺利推进新农村建设进程。

一、新农村建设进程中地方政府行为是否规范的评判标准

在新农村建设进程中地方政府行为只要做到了如下的“三有”、“三合”、“三得”，就算是达到了规范化的要求。

（一）三有

1．有民。即政府所有行为都是有心给“三农”办实事、办好事；都是对“三农”积极有利的；都是言而有信的。

2．有为。即政府所有行为都做到了心中有底；都做到了部署有理；都做到了有机统一。

3．有成。即政府所有行为都是有益而无害的；都是有效而无忧的；都是有力而无妨的。

（二）三合

1．合情。即政府所有行为都必须合民情；都必须顺民意；都必须满民心。

2．合理。即政府所有行为都必须因地制宜；都必须分类指导；都必须循序渐进。

3．合法。即政府所有行为都必须依法；都必须守法；都必须效法。

（三）三得

1．得体。即政府所有行为的实施都必须为农于意愿；都必须利农于实践；都必须惠农于最优。

2．得宜。即政府所有行为都必须是可靠的；都必须是可望的；都必须是可行的。

3．得当。即政府所有行为都必须适时；都必须适用；都必须适度。

二、当前个别地方政府行为不规范的具体表现

概括起来，就是如下的“四浮”、“三位”、“三失”：

（一）四浮

主要表现就是已暴露出“急、偏、虚、冒”等苗头性、倾向性问题。

1．急。即有些地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取了一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。

2．偏。即有些地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，或导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。

3．虚。即有些地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取了一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势地“雷大雨点小”。

4．冒。即有些政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。

（二）三位

1．缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，乃至以放权为借口不管不问，当甩手政府。

2．越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。

3．错位。即本该由市场承担的职能、企业自主决定的事情或社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至包办代替。

（三）三失

1．失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。

2．失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。

3．失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题。

三、造成地方政府行为不规范的主要原因

（一）政绩和利益的驱动

许多地方政府的主要领导为了在较短的时间内取得更大的政绩，甚至不顾当地的自然条件、经济状况和广大农民群众的意愿，一厢情愿、异想天开地向前赶超，而很少考虑政府自身的行为是否规范、是否合理，更不考虑或很少考虑其所出台的政府行为老百姓能否心甘情愿地跟从，以及实施后会不会有副作用或造成不良后果。

（二）传统计划经济管理模式的惯性

计划经济时期政府习惯于已对广大群众指手画脚，即使是我国市场经济体制确立十几年后不少地方政府部门无论干什么还只认“政府说了算”这个死理，把市场机制和人民群众的想法置于脑后，根本不愿意 “检点”自身行为。

（三）法规约束的欠缺

相关法规既不系统也不具体，更缺乏可操作性，没有专门法规参照实行，有的地方政府在实施自身行为时就常常考虑不到还有相关法规的约束，甚至于“出事”后还埋怨没有专门的法律法规做参照。

（四）政绩考核制度的缺憾

长期以来对干部的考核任用机制是“唯GDP论”，在官员那里存在着一个“GDP指挥棒”。对于一些荒唐且导致严重不良后果的政府非规范行为，常常是用“好心办坏事”来搪塞，大事化小，小事化了，根本难以起到鞭策、惩戒作用。

四、新农村建设进程中地方政府行为的规范取向

新农村建设进程中地方政府要实现行为规范化，就应该力争做到如下的“六应六防范”：

（一）应自觉地变“领导”为“引导”，防范“弄权化”地争当“主角”

在新农村建设过程中，各级政府应该认清自身应处的位置，自觉地变“领导”为“引导”。政府只有甘当“配角”，采取“引导”的方式和亲民化的做法，充分尊重广大农民的主动权，才能得到广大农民发自内心的拥护和自下而上的响应，才能调动和激发广大农民建设好家乡的积极性和创造美好家园的首创精神，才能实现“美声大合唱”。如果什么都要群众全听政府的“调遣”，那就“主角”、“配角”混淆不分了。

（二）应正确地了解“求新”之道，防范极端化地“推陈出新”

在新农村建设过程中，各级政府不能将“求新”作为“必有之义”，更不能立即开始“拆旧换新”。只有充分考虑当地的实际，做到因地制宜地创新，才算是“求新”求到了“正道”上。如果不切实际地“吐故纳新”，让群众有了“被逼上梁山”的逆反心理，那就大错特错了。

（三）应扎实地摸清“底牌”，防范贪图化地好大喜功

在新农村建设过程中，各级政府应该建立在对可用的建设资源了如指掌，对规划周期内可以达到的预期建设目标心知肚明的基础之上，力促可用建设资源和预期建设目标的有效对接。只有真正明白“目标切近者成”和“目标虚幻者败”的道理，不断地促成“新起点”与“新终点”的良性互动，才能使新农村建设“水到渠成”。如急躁冒进地沉醉于华而不实的“形象工程”或“政绩工程”，那就走入误区了。

（四）应精心地搞好科学规划，防范盲目化地“闭门造车”

在新农村建设过程中，各级政府应该将坚持科学规划作为基本原则，在科学规划先行前提下有的放矢地推进新农村建设，才会无后顾之忧。而要坚持和搞好科学规划，各级政府就要自觉地建立健全民主协商机制，主动地“和群众打成一片”，倾听群众呼声，准确把握建设取向，使规划目标既符合民意，又符合发展大局。如果闭门造车地“想当然”，那就很可能会遭致“农民不买帐”、欲速则不达了。

（五）应积极地做好扶持和服务工作，防范冲动化地越俎代疱

在新农村建设过程中，各级政府应该将加大扶持作为搞好新农村建设的得力保障，将强化服务作为搞好新农村建设的具体要求，自觉地、积极地、主动地做好这些“份内之事”。只有明晰自身在新农村建设中的分工定位，乐于当好宣传员和服务员，做实政策支持、典型示范、信息服务等细致工作，才能为新农村建设“铺好路”、“搭好桥”、“保好驾”、“护好航”。如果错误地认为“什么都能去为”，那就明显地本末倒置了。

（六）应坚持地追求脚踏实地，防范过激化地急于求成

在新农村建设过程中，各级政府应该将实事求是精神贯穿于规划和建设的全过程，将从实际出发作为最根本的原则，将拿准切入点作为最根本的抓手，将珍惜国力民力作为最根本的前提，将赢得百姓口碑作为最根本的约束。只有坚决防止说大话、空话和似是而非的话，杜绝任何形式的虚招、花招、假招和邪招，塌下心来琢磨切实解决问题的真招、实招、高招和妙招，从群众最不满意、又最容易突破的问题入手，制定具体的、可操作的、又不过于繁琐的措施，让广大农民对新农村建设“看得见”、“摸得着”、“挨得上”，才能“真刀真枪”地真抓实干，并讲究和追求实际效果。如果“头脑发热”地“大跃进”，那又是在做劳民伤财的傻事了。

五、推进地方政府行为规范化的有效措施

除了积极抓好“有一个好的带头人、有一个好的领导班子、有一个好的发展思路、有一个好的创业氛围、有一套好的扶持政策”等“五个一”工程之外，还要采取如下几个关键性措施：

（一）促成管理理念的嬗变

在后农业税时代，各级政府干部尤其是基层政府干部的理念必须确立以市场为取向的价值理念、以创新促发展的改革思维和以公平求效率的行为准则，及时地向以民为本、公开透明、诚实信用、权责一致的方向“转轨变型”。具体讲：首先，要从“重权”变为“重责”。其次，要从“增财”变为“增收”。再次，要从“管民”变为“助民”。最后，要从“虚拟”变为“真实”。

（二）严格政策措施的约束

为了配合中央“五要五不要”等有关政策措施的具体落实，还可以再出台一些配套的约束性措施，以保障各级政府因地制宜地引领广大人民群众建设社会主义新农村。要努力促成各级政府尽快树立包括从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位等在内的服务行政理念，由全能行政转向有限行政，由管制行政转向服务行政，由权力行政转向民主行政，由人治行政转向法治行政，由经验行政转向科学行政，由免责行政转向责任行政。

（三）凸显法规规范的威力

国家有必要专门制定一部《新农村建设法》，省有必要专门制定一部《新农村建设条例》，明确界定各级政府在新农村建设中的基本职能及其具有的权力、责任和义务，做到有法可依、执法必严、违法必究，使行政行为本身也要接受法律监督和法律制约，避免地方政府出现“上有政策，下有对策”的行为发生。

（四）讲求问责奖惩的严明

根据新农村建设的要求，同时根据各个地区农村的实际状况和发展要求，建立一套包括物质文明、精神文明、生态文明和政治文明的科学考核体系，使各级干部的考核尽可能地做到科学、公正、严明。同时，必须旗帜鲜明地落实相关的奖惩制度，一方面使那些实施了规范行为、并已取得明显成效的政府得到大张旗鼓的表彰，另一方面使那些没有实施规范行为，导致广大农民怨声载道的政府得到严厉的惩戒。

（作者系河南省社会科学院农村经济研究所研究员）