中原崛起的财政政策思考

河南省财政科研所

河南地处中国内陆，素有中原之称，在中国地域经济分工中扮演着重要角色。改革开放以来实施区域倾斜的非均衡发展战略，投资重心与政策优惠过多向东部地区倾斜，造成河南与东部经济差距扩大和区域利益关系严重扭曲。进入21世纪，中央提出统筹区域经济的协调发展观，实施西部开发和东北振兴的战略。但是，与西部发展状况相当，甚至公共服务等条件更加落后的河南，却在区域政策上被有意无意地忽视。本文从实际出发，分析河南财政存在的困难和原因，提出国家实行区域差别财政政策，加速中原崛起的步伐的对策。

一、中原崛起面临的财政困难

（一）财政收入占GDP比重低

改革开放以来，以1994年为转折，我国地方财政收入占GDP的比重，呈现了先降后升的过程，河南由1978年的20.7%降到1993年的8.4%,1994年按分税制口径为4.2%，94年以后有所上升，基本保持在4.2-4.8之间,而其他地区这一比例持续升高，并超过河南，到2004年东、中、西、东北和全国这一比例分别为7.8%、5.6%、7.2%、7.2%，河南这一比例仅为4.86%。

（二）人均财政收支水平低

改革开放以来, 河南地方人均财政收支快速增长,然而人均财政收支历年低于全国平均水平,处于全国31个省市自治区的最后几名. 2004年河南人均财政收入仅441.3元，分别为东部、中部、东北、西部、全国的28.7%、89.7%、82.6%、48.1%、49.1%；人均财政支出905.6元，排全国倒数第一位，分别仅是东部、中部、西部、东北、全国的42.9%、86.5%、65.5%、45.5%、57.2%。

（三）财政调控能力弱

1．基本保障能力弱。2004年，河南可支配预算内财力742.5亿元，扣除法律、法规规定的专项支出后，实际可安排用于人员工资和公用经费的财力为596.2亿元，财政供养人员人均财力不足1.8万元。分级看，县级财政最困难，据调查，2004年县（市）平均最低支出需求为2.8亿元，而财力低于此标准的县共47个，年财力缺口23.6亿元。为缓解县级财力困难，我省财力分配大幅度地向县乡倾斜。2004年县级财力占全省总财力的比重为55.7%，高于全国13.7个百分点，也高于西部6.2个百分点，这种分配结构一定程度上牺牲了省市财政的调控能力。

由于基本保障能力低，造成我省公务人员工资水平与全国水平的差距较大。2004年河南省党政机关和社会团体职工平均工资11815元，较全国平均工资低5794元，也比西部经济欠发达的西藏、新疆、青海省都低，居全国倒数第一位。目前，全省仍有40个左右的县执行的是98年以前的工资标准，有的乡镇人均月工资只有300元左右。

2．县域经济薄弱。第一，经济发展落后，县乡财政收入增长乏力。1997年以来，我国经济呈现出需求约束型的特征，市场竞争加剧，县乡企业劣势明显，随着国家实施可持续发展战略，关闭了一大批能耗高、污染大的“五小企业”，影响了县乡收入。如省尉氏县2000年城乡个体工业企业实现税利909万元，比1998年下降了89.1%，财源不足成为县乡财政困难的根本原因。第二，债务负担重。2002年，全省县乡各项显性债务235.8亿元，县均债务负担2.14亿元。2003年仅化解地方金融风险借款一项到期债务即达13.5亿元，其中县级8.5亿元。第三，税费改革后农村公共服务难以到位。农村税费改革后，面向农民的集资全部取消，属于公共财政应负担的支出要纳入预算安排，由于县乡财力紧张，农村公共服务缺位的问题迅速暴露。

3．地方财政支持国企改革能力不足。截止2002年底，河南省地方国有企业中小学、医疗、公检法机构等，共有职工4.3万人，年支出费用达11亿元。中央下划的老国有大型企业这方面的问题更为突出，如中央下放我省的煤炭企业的学校、医院等社会机构，年支出费用8.1亿元，超出企业实现利润近2倍。河南财政难以承接国有企业分离办社会剥离出来的负担。

二、河南财政困难的原因分析

（一）经济增长的驱动力不强

1．投资不足。投资对我国经济起着重要的带动作用，但河南投资与其他区域比显得不足。从全社会固定资产投资总额占全国比重来看,河南的份额在降低。河南省1997年固定资产投资总额为1209.5亿元，占全国的5.0%；到2003年固定资产投资总额为2262.97亿元，仅占全国的4.1%。从财政投资来看，预算内财政投资能力在减弱。1978-2003年河南省预算内基本建设投资占全国比重由4.2%降到2.8%。从国债投资看，投资少且无偿补助的比重小。1998年至2003年，河南使用国债仅占地方的3.2%；在河南使用的国债中，中央补助所占比例仅为37.5%，与东部相当，分别低于西部、东北和全国24.8、11.2和20.2个百分点。从信贷市场的情况看，资本流失严重。2000年起全省金融机构出现存贷差，扣除法定准备金余额后，连续四年金融机构存贷差累计达1673亿元，大部分以上级机构存款和同业拆借的形式流向经济发达地区。从利用外资情况看，与东部、东北存在巨大差距。2003年河南外商投资5.4亿美元,仅是东部江苏的5.1%、广东的5.3%、东北辽宁的19.1%，与西部的广西基本相当,外商投资占全社会投资的比重不到2%,比江苏、广东、辽宁、广西分别低14.7、15.4、9.3、1.8个百分点。

2．消费需求不畅。近年来，河南居民消费没有大的突破，与东部差距拉大。同时城乡居民消费水平差距扩大，影响消费水平提高。河南省城乡居民消费水平之比由1996年的2.6扩大到2003年的3.4。如果河南城乡消费水平之比达到东部江苏、西部云南、东北辽宁2.5、3.3、2.7的程度,按2003年的居民消费水平和人口计算，消费将增长526.3亿元、389.8亿元、113.3亿元，分别拉动经济增长7.5、5.5、1.1个百分点。

3．经济外向度较低。外需对经济增长的推动较弱。2003年河南外贸依存度仅为6.6%，不仅远低于东部的84.5%、东北的27.3%、全国的52.0%，而且低于西部的10.8%。河南进出口贸易占全国的比重仅为0.7%，远低于河南国内总产值占全国的比重(5.2%)。同时，河南进出口贸易更多地依赖于外部企业。2003年河南出口货物33.3亿美元，其中11.8%是通过区外的企业实现的；进口货物22.5亿美元,其中23.0%是通过区外企业实现的。

（二）初级加工业和农业比重偏高，经济效益偏低。

河南税负低于其他区域，反映了河南经济效益状况不佳的现实。2003年河南宏观税负为13.5%，分别比东、中、西、东北和全国平均水平低8.2、2.2、6.3、5.8、6.5个百分点，当年企业税负为17.3%，分别比东、中、西、东北和全国平均水平低8.9、3.4、10.5、6.8、7.9个百分点。

1．高附加值产业少，利润水平低。从工业内部结构看,河南长期以来扮演着东部地区的能源、原材料供应基地的角色，产品的附加值低，增值能力弱，致使资源优势难以转化为产品优势和经济优势，形成了经济总量大而效益差的特点。2004年河南国有控股及规模以上工业企业产销率、利润率均低于东部和西部，流转税占销售收入的比重高于东、西部，所得税占销售收入的比重低于东西部，这也是中部企业对财政贡献低的主要原因。

2．老工业基地负担重，资本结构不合理。我国“一五”期间的156个重点项目，在河南地区集中布点的数量不亚于东北许多重工业城市，如洛阳占了7个、郑州占了4个。至于“二五”以及“三线建设”的工业布局，也占有相当分量。随着改革的深化，河南多数国有大中型企业也逐步陷入困境,资产结构不合理，负债率高，利息负担重，效益差等等问题逐渐显现。2003年，河南国有控股及规模以上工业企业，资本充足率和权益比率分别为24.1%和37.1%，在全国排在倒数第11和第8位,低于全国平均水平。

3．农业产值占全社会产值比重高，农业税收贡献低。河南是传统农业区，农业份额大，且以粮食生产为主，农业税收贡献低，造成整体经济税收贡献率难以提高。

（三）河南历史贡献大，国家补偿不足。

1．劳务输出的贡献得不到合理补偿。改革开放以来，东部优先发展吸引了中部大量人才，但城乡二元分割的户籍制度造成了外出务工人员与当地居民的差别待遇，河南在为东部贡献着廉价的劳动力和高素质人才的同时，仍承担着巨额的教育、医疗、社会保障等费用。2003年河南向东部沿海转移劳动力140.6万人，伴随着这些转移是河南每年所承担的高达40.5亿元教育费用和社保费用的流失。

2．农业原始积累的贡献补偿不足。据计算，1978-2003年26年间，河南以工农产品价格剪刀差的形式，累计向国家贡献了1480亿元，年均贡献59亿元。1993-2003年，河南工农产品剪刀差快速增长，由62.5亿元，增长到131.3亿元，反映了市场经济条件下农业贸易条件恶化的现状。若加上征收的农业税，1978-2003年,河南以税收和价格形式，共向提供积累1766亿元，占同期农业新创造价值的12.1%。这种向农业过度汲取剩余的做法，损害了农业生产能力。

3．能源原料基地的贡献造成巨大包袱。几十年来国家片面强调基础工业对轻工业、加工工业的贡献，忽视对基础工业的补偿，其结果使得河南省许多重工业城市、资源型城市、老工业基地地方财力弱，城市化滞后于工业化，城市建设落后，城市改造成本高。

4．财政体制贡献大，可用财力补偿有限。按照地方财政收入加上区内上交中央税收的全口径计算,1979-1999年河南财政每年都是收大于支，也就是说河南财政每年要向中央净贡献一定的财力，这21年间累计向中央净贡献为338.7亿元,占同期财政支出的13%，平均每年贡献16.1亿元。分税制体制实行后，1994-1998年河南向中央的贡献趋于扩大，由15.7亿元增长到51.7亿元。随着一般性转移支付力度加大，河南财政才逐步从净贡献省转变为净补助省，补助额由2000年的4.9亿元，增加到2004年的57.3亿元。这5年间河南累计获得净补助239.5亿元，仅占同期财政支出的7.5%。无论是补助的总量，还是补助的力度，都要低于净贡献年份所做的贡献。同时，在中央对河南的补助中，专项补助所占份额较大，地方可自主支配的财力不足。1979-2004年中央专项补助766.8亿元，占中央补助总额的29.6%。中央专项补助都严格规定了用途，且需要地方配套，其中相当一部分是跨省区受益的公共物品，属于中央的支出责任，补助并不能缓解地方财政困难。

三、实现河南崛起的财政政策选择

财政作为服务中原崛起战略，促进经济发展的重要调控手段，应紧紧围绕省委省政府的战略部署，立足省情，精心谋划，突破瓶颈，夯实基础，实现跨越，同时也要借势发展，积极争取国家支持，力争在中部地区率先崛起。

（一）大力发展农产品加工业，推进农业产业化进程

1．加强粮食基地建设，促使其向工业原料基地转化。财政支农资金要向粮食主产区倾斜，增强粮食综合生产能力，努力提高粮食产量和质量。中央安排的农业开发等专项资金应按粮食总产量分配，加大对中原地区的投入力度，打造国家粮食生产“核心区”。

2．培育龙头企业的发展，实现农产品的就地转化。支农资金可采取参股经营、担保、贴息等方式，扶持农产品深加工企业，促进农产品就地转化。同时，改组省内科技开发能力强的农业科研院所，建立农业集团公司，培育科技开发型龙头企业。

3．完善农业社会化服务体系建设，促进农产品流通增值。增强对农民专业合作经济组织的支持力度，提高农业组织化程度，实现分散的个体农户与社会化大市场的对接。

（二）提升工业经济增长质量，走新型工业化道路

4．推进增值税转型改革，振兴老工业基地。建议让洛阳市享受东北老工业基地的财税优惠政策。

5．加大国债资金投入力度，改造中原地区老工业基地。借鉴东北老工业基地改造的政策，由中央安排贴息资金、国债资金等对洛阳、安阳、焦作、新乡、平顶山等老工业基地进行改造。

6．推进企业分离办社会，搞活国有企业。中央下放机构经费补助应按固定增长比例核定，每年有所增长，以解决下放机构经费增长部分资金来源。

7．加大中央财政对国有企业职工下岗再就业的支持力度。在国有企业下岗职工基本生活保障制度并轨后，中央财政用于河南的下岗职工基本生活保障和再就业资金规模不减，并逐年增加，用于困难就业群体的培训、职业介绍、社会保险和公益性岗位补贴等。

（三）增强城市服务功能，推进城镇化进程

8．加大对中原城市基础设施建设的投入。一是各级财政应增强对中心城市基础设施建设财政贴息资金的支持力度，吸引银行信贷资金的投入。二是加大国债资金对中原城市基础公用事业的投入力度，加速中原城镇化进程。三是在国家政策性贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款方面向中原倾斜。

9．调整新增建设用地有偿使用费管理办法。考虑到河南县市财力紧张，建议对河南新增建设用地有偿使用费30%上交中央部分实行免缴政策，用于城市基础设施和公用事业建设。并将新增建设用地有偿使用费支出改为省级专项转移支付，适当向河南倾斜。

（四）不断提升国民素质，大力转移农村剩余劳动力

10．加大对九年义务教育补助。建议中央财政按人口或者适龄人口数量计算基础教育补助额，专项拨付到县。增加对贫困县义务教育的补助，减轻地方财政的配套压力。

11．中央适当增强对农村劳动力培训的投入。按人口因素安排农村劳动力就业培训资金。扶持建立职业介绍中介组织，加大对农民进城就业的指导。在全国范围内整顿并取消不合理的农民进城务工收费，消除农民就业上的歧视。

12．缩小城乡居民享受社会保障的差距，鼓励农民进城就业和生活。一是建议中央财政加大公共卫生专项转移支付的力度，改善河南农村卫生机构设施，加强医疗人才培养。二是建议中央财政按照城乡贫困群众数量分配城乡医疗救助资金，重点解决城乡贫困人口就医难问题。三是建立农民工的工伤保障制度、大病保障和社会救助制度，尽力实现城乡劳动者之间公开、公平的就业竞争。

（五）立足中原崛起，深化财税体制改革

13．调整中央对中原地区的财政体制。一是加大一般性转移支付的力度。提高农业人口、粮食产量等因素在计算一般性转移支付时的权重，使一般性转移支付向中原地区倾斜。二是建议对河南上划的“两税”增量由中央财政按50%比例返还。同时，取消原体制上解。三是调整国债资金转贷比例，提高补助部分所占比重，与东北地区80%的补助比例基本持平。同时，对部分用于公益性项目的转贷资金予以豁免。四是豁免化解金融风险借款，减轻地方财政压力。地方所设立的信用机构使用的专项借款，实行挂账停息，减轻地方财政压力。五是减免历史原因形成的部分外债。在外债管理体制改革之前，借用国际金融组织、外国政府贷款，进行义务教育、公共卫生、农业扶贫开发等基础设施项目建设，建议中央减免这部分债务。

14．建立和完善以营业税和物业税为主体的地方税体系。一是赋予地方必要的税收政策调整权限。建议下放服务业营业税、资源税、财产税政策调整权限，由现行的中央统一确定税率调整为实行幅度税率，由地方人大或人民政府结合当地经济资源和社会发展状况来确定具体适用税额。二是完善地方税制，适时开征物业税。物业税法律由中央制定，税目、税率调整及减免税等权限下放地方。